论行政执法与法治政府构建
陆思
内容摘要:建设法治政府是我国依法治国的目标之一,法治政府的内涵有阳光政府、有限政府、服务型政府等等。在建设法治政府的过程中,需要严格行政执法,提高服务质量,以体现建设法治政府的基本要求。为此,需要建立严格的执法监督机制、查处违法行政行为、建立高素质的公务员队伍,还需要在公务员队伍中树立行政服务的理念,以满足严格行政执法。
关键词:行政执法;行政服务;法治政府
前言
行政执法是法律实施的重要阶段,直接关系到我国法治社会的建设。目前,行政执法中还存在一些问题,导致行政管理的目的没有很好地实现,或者在行政执法中出现了一些如暴力执法等不文明、不合法的现象,造成了政府信誉的降低。因此,有必要从法学的视角来研究如何严格行政执法,提高服务质量,建设有限政府、阳光政府和服务型政府。本文从严格行政执法,提高服务质量出发,对我国行政执法中的相关问题展开一些分析探讨,以期能够促进我国行政法治的实现。
一、行政执法概述
(一)行政执法的概念
行政执法是政府依据国家法律法规,运用国家资源管理国家、社会的具体行政行为。它是指行政机关和法律、法规授权的组织在行政管理活动中行使行政职权时依照法定职权和法定程序,将法律、法规和规章直接用于个人或组织,使国家行政管理职能得以实现的活动。 行政执法是法律实施的重要阶段,这是因为行政执法所执行的正是法律、法规、规章等规范性文件,体现了国家对社会的行政管理。行政执法也是法制建设中的一个难点,这是因为掌握行政权的有关部门在管理活动中有着一定的自由裁量权,任何权力都有腐败的可能,加上我国行政权一向比较强大,社会对行政权的监督力度有限,因此行政执法中还有一些问题亟待解决。
(二)行政执法的特点
行政执法与其他法律手段有一定的区别。本文将行政执法活动与立法活动和司法活动相区别,以此体现行政执法的不同之处。
第一、和立法活动相比较。和立法活动相比较,行政执法活动是对法律的执行,而立法是对社会利益的第一次分配,属于法律创制过程,而不是法律实施过程,两者在法律实施机制中属于不同的地位和阶段。
第二、和司法活动相比较。和司法活动相比较,行政执法活动是为了实现行政管理的目的,而司法过程是为了解决社会纠纷。司法权具有被动性、终极性等特点,而行政执法活动却具有主动性,非终局性的特点。之所以说行政执法的非终局性,是因为行政执法本身也会进入司法审查的视野,如果行政主体违法执法,则会受到司法的审查,会被判决败诉,要求重新作出行政行为或者撤销行政行为。
二、行政执法的要求
(一)行政执法的重要性
从上文的分析可以看到,行政执法在法律实施机制中处于重要的地位,如果没有行政执法,法律必将无法实现,而成为一纸空文。在现代社会,大社会小政府的理念已经受到了一定的挑战,各国行政权都在一定程度上产生了一些扩张,行政权已经介入了社会生活的方方面面,在经济领域更是如此。例如,2008年世界各国对经济采取的救市行动就体现了各国行政权对经济的强烈干预。
从行政管理的角度来看,行政执法活动是实现政府管理社会目的的必要途径,例如,政府通过治安管理方面的行政执法,可以打击一些违法活动,保障社会的长治久安;从私权保护的角度来看,行政执法活动可以保护公民的私权利,维护纳税人应该享有的利益。
当然,行政执法也存在一定的危险性,这是因为权力都存在异化的可能,一些权力的行使者可能会为了一己之私,而越权执法或者不按照法律规定的途径来执法,因此需要法律对于行政执法保持一定的警惕性,防止出现违法行政行为。
(二)严格行政执法
本文认为行政执法的第一大要求是严格行政执法。严格行政执法有着丰富的内涵,本文将严格行政执法解读为亮点内容:
第一、行政执法必须实现程序正义。
程序正义是法治的一般要求 ,体现着法治的精神。行政执法必须体现程序正义,即法律实施者需要按照法律规定的程序来进行执法,而不能违反程序。法律程序的对行政权的制约,体现了分权制衡的思想,即立法权对行政权的制约。此外,行政执法活动中也应该给予相对人一定的程序性权利。例如,给予行政相对人申辩的权利、听证的权利以及申诉的权利乃至诉讼的权利等等,这些程序性权利也是法律所规定的,是法律赋予行政相对人的不可剥夺的权利。
第二、行政执法必须尽可能实现实体正义。
实体正义是指实体法上的正义,是一种目的正义。行政执法应该尽可能实现实体正义,以满足行政管理的要求和保护相对人利益的要求。之所以说行政执法必须尽可能实现实体正义,而不是说必须完全实现实体正义,是因为实体正义并非总是能够实现。例如,行政机关对相对人的违法行为采取了行政处罚,即使相对人确实是冤枉的,但是行政相对人在证据上不力,也会承受不利的后果。
(三)提高服务质量
行政执法的第二大要求是提高服务质量,行政管理活动在本质上是政府提供的一种公共产品、公共服务。具体来说,就是纳税人通过纳税来上缴税款,形成公共资金,政府通过利用这笔公共资金,来为社会提供公共产品,以满足纳税人对于安全、便捷等需要。所以,各级政府部门应该形成良好的服务意识,应该意识到行政管理活动已经不是单纯的管理,而是一种服务活动,是给纳税人提供的服务活动。
因此,从这个角度来说,政府作为公共产品的提供者,必须提高服务质量,在行政管理活动中不能对行政相对人冷眼相待,更不能态度冷漠,而是需要以服务者的身份和态度,为行政相对人提供服务,目前,很多地方都建立了行政服务大厅,在大厅里实现多个机关集中办公,便利于行政相对人获取行政服务,这是一种很好的做法,值得推广,但是在推广过程中需要进一步采取措施,保障行政服务理念的贯彻。
三、行政执法在法治建设中的目标
本文在上文的基础上,探讨行政执法在行政法治建设中的作用。法治体现的是法律对权力的制约,因此行政执法作为一种法律实施活动,需要做到以下几点:
(一)构建阳光政府
阳光政府的建设是指政府行使行政权的整个过程,都应该公开而透明,除非特殊的涉密事项,公民有权知晓。阳光政府的价值诉求同样是为了监督权力,让政府运行在阳光下,拒绝暗箱操作,自觉接受人民监督。当然,法治政府的阳光、公开同样是政府的法律义务。《政府信息公开条例》的制定与实施,是在构建阳光政府过程中的一大进步,具有里程碑式的意义。但是我们同样应该看到,《政府信息公开条例》是政府制定的行政法规,在效力层级上还不属于法律,因此,阳光政府的建设还有很大的提升空间。
(二)构建有限政府
“现代社会理想的状态是小政府大社会,政府的权力应是有限的,不能无事不管,对于通过社会自治能够解决的问题,政府不宜过多插手。” 法治政府应当是有限政府,即法治政府的权力运行是有边界的。这种有限性主要体现在两个方面:第一、政府的权力是有限的。政府的权力来自于人民和法律的授予,这种授予是有限的;第二、政府使用权力的方式是有限的。政府对公权力的使用必须按照法律规定的程序进行,且必须符合法定的方式。否则,即使使用公权力的目标是为了促进公共利益,但是这种权力使用方式也是违法的。本文同时还认为,有限政府的必然逻辑结果之一还包括政府的责任有限。在依法治国的背景下,既然政府的权力及其使用权力的方式是有限的,那么政府在使用权力过程中产生的责任也是有限的,因此我们在强调有限政府的同时,也应该明确这一点。法治时代是一个权利明晰,权力边界清晰的时代,我们应该承认有限政府的“有限责任”。
(二)构建服务型政府
所谓“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序和民主公开的方式组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。 公共性是服务型政府的本质属性之一。它应以公民为本位或中心,以有效促进公共利益最大化为宗旨,来为社会提供优质、高效、便捷的公共服务。 服务型政府的相关理论在上文已经有所阐述,本文需要进一步说明的是,法治政府也必然是服务型政府,服务型政府的建设体现了政府与公民之间的关系与状态:即政府是社会的仆役,而公民才是社会的主人。目前,我国官本位思想还比较浓厚,行政服务的理念还没有建立,因此本文认为有必要从教育的角度,来对各级政府的公务员灌输这样的理念,同时还要通过一系列的监督机制,来保障服务型政府的建立。
四、严格行政执法提高服务质量的对策
为了实现严格行政执法,提高服务质量的目标,本文根据法学理论和我国的法律实践,提出一些对策和建议。
(一)加强执法监督机制建设
目前我国行政执法存在诸如执法违法、随意执法、执法不公以及行政越权等问题,这反映了行政执法者法治意识淡漠,缺乏依法行政的基本素质。 没有监督的权力必然导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。因此,监督机制的建立与完善也是构建法治政府的重要内容之一,是建立有限政府、透明政府、责任政府的保障。完善行政监督体制主要包括两方面的内容:内部监督和外部监督。内部监督主要是指政府通过自身的内部建设,如上级机关对下级机关进行监督、监察部门的监督等,此外行政复议制度也属于这一种监督类型。外部监督是指通过党派、人民团体、其他国家机关来监督政府的行为。本文认为,其中最重要的是司法监督。在法治社会,法律至上,政府行为的合法与否,可由司法机关来裁断。从某种意义上来说,司法审查机制的完善与否,直接表明一国的依法行政水平。因此,我国应该完善司法审查机制,通过司法审查机制来促进政府依法行政。
(二)加强执法队伍建设
重庆市人民代表大会常务委员会关于取消部分地方性法规中行政许可项目的决定
重庆市人大常委会
重庆市人民代表大会常务委员会关于取消部分地方性法规中行政许可项目的决定
(2004年6月28日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2004年6月28日重庆市人民代表大会常务委员会公告[2004]第11号公布 自2004年7月1日起施行)
重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十次会议审议了《重庆市人民政府关于提请审议取消、调整和保留部分地方性法规中的行政许可项目的议案》,根据《中华人民共和国行政许可法》第八十三条第二款的规定,决定取消37件地方性法规中设定的64项行政许可项目(见附表)。
本决定自2004年7月1日起施行。
附:取消部分地方性法规中的行政许可项目表
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│序│ 行政许可项目名称 │ 法规名称 │ 备注 │
│号│ │ │ │
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│1 │民族事务主管部门对设置民│《重庆市散居少数民族权益保│ │
│ │族学校、民族班的审批 │障条例》第19条第1款 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│2 │市外测绘单位常驻机构测绘│《重庆市测绘管理条例》第15│ │
│ │资格等级核定 │条第2款 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│3 │房地产开发企业资质初审 │《重庆市城市房地产开发经营│ │
│ │ │管理条例》第10条 │ │
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│4 │房地产开发企业资质年检 │《重庆市城市房地产开发经营│ │
│ │ │管理条例》第16条 │ │
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│5 │租赁住宅从事生产经营审批│《重庆市城镇房地产交易管理│ │
│ │ │条例》第42条 │ │
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│6 │房地产中介服务机构资质初│《重庆市城镇房地产交易管理│ │
│ │审 │条例》第44条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│7 │房地产中介服务机构资质等│《重庆市城镇房地产交易管理│ │
│ │级审批 │条例》第46条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│8 │房地产中介从业人员资格认│《重庆市城镇房地产交易管理│ │
│ │证 │条例》第49条第1款、第2款 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│9 │小型建设工程施工许可证 │《重庆市建筑管理条例》第7 │ │
│ │ │条 │ │
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│10│工程项目建设管理单位资格│《重庆市建筑管理条例》第8 │ │
│ │审批 │条 │ │
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│11│公园建设项目规划设计方案│《重庆市公园管理条例》第14│ │
│ │审批 │条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│12│公园园林景点建设、园林小│《重庆市公园管理条例》第14│ │
│ │品建筑、景区道路系统规划│条 │ │
│ │设计方案审批 │ │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│13│旅游业务经营许可证 │《重庆市旅游管理条例》第11│ │
│ │ │条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│14│区县(自治县、市)旅游管│《重庆市旅游管理条例》第21│ │
│ │理部门对设立国内旅行社的│条第3款 │ │
│ │初审 │ │ │
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│15│平时使用人民防空工程审批│《重庆市人民防空条例》第26│ │
│ │ │条第3款 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│16│人民防空资产转移、变更审│《重庆市人民防空条例》第31│ │
│ │批 │条第1款 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│17│新增用水单位用水方案审批│《重庆市城市供水节水管理条│ │
│ │ │例》第15条第1款 │ │
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│18│计划用水单位增加用水计划│《重庆市城市供水节水管理条│ │
│ │指标审批 │例》第30条第(三)项 │ │
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│19│月均用水量六千立方米(含│《重庆市城市供水节水管理条│ │
│ │六千立方米)以上建设项目│例》第33条第2款 │ │
│ │节水设施设计方案审批 │ │ │
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│20│船舶垃圾接收作业许可证 │《重庆市长江三峡库区流域水│ │
│ │ │污染防治条例》第43条第2款 │ │
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│21│非国有林地调换审核 │《重庆市林地保护管理条例》│ │
│ │ │第13条 │ │
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│22│外国人对非国家重点保护野│《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │生动物进行野外考察、标本│国野生动物保护法〉办法》第│ │
│ │采集、拍摄电影、录像的审│22条第1款 │ │
│ │批 │ │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│23│驯养繁殖计划和产品销售计│《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │划审批 │国野生动物保护法〉办法》第│ │
│ │ │26条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│24│不实行牌证管理的农业动力│《重庆市农业机械管理条例》│ │
│ │机械改型核准 │第35条 │ │
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│25│关于充灌、施放升空气球的│《重庆市气象条例》第19条 │ │
│ │作业单位和个人的技术资格│ │ │
│ │认定 │ │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│26│从事防雷装置安装设计、施│《重庆市气象灾害防御条例》│ │
│ │工、检测人员资格认证 │第29条 │ │
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│27│水土保持方案编制单位资格│《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │认证 │国水土保持法〉办法》第18条│ │
│ │ │第2款 │ │
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│28│水利工程管护单位的负责人│《重庆市水利工程管理条例》│ │
│ │和工程管理技术人员上岗资│第13条 │ │
│ │格认可 │ │ │
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│29│个人从事司法鉴定许可 │《重庆市司法鉴定条例》第13│ │
│ │ │条 │ │
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│30│消防产品备案 │《重庆市消防条例》第22条第│ │
│ │ │2款 │ │
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│31│经纪从业人员资格证书 │《重庆市经纪人条例》第7条 │ │
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│32│烟叶收购人员资格证书 │《重庆市烟草专卖管理条例》│ │
│ │ │第10条第1款 │ │
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│33│盐产品包装物、产品标识审│《重庆市盐业管理条例》第16│ │
│ │批 │条第2款 │ │
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│34│天然气企业资质前置审查 │《重庆市天然气管理条例》第│取消前置审查│
│ │ │15条第1款 │,保留资质审│
│ │ │ │查,与工商登│
│ │ │ │记分立 │
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│35│市场登记证 │《重庆市商品交易市场管理条│ │
│ │ │例》第10条第4款 │ │
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│36│市场名称核定 │《重庆市商品交易市场管理条│ │
│ │ │例》第14条 │ │
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│37│计量人员资格证 │《重庆市计量监督管理条例》│ │
│ │ │第18条第2款 │ │
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│38│非邮政企业和单位经营邮政│《重庆市邮政通信管理条例》│取消前置审批│
│ │业务前置审批 │第11条 │,保留经营审│
│ │ │ │批,与工商登│
│ │ │ │记分立 │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│39│检验员证书 │《重庆市产品质量监督管理条│ │
│ │ │例》第12条 │ │
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│40│电信工程施工单位资质审查│《重庆市电信条例》第10条 │ │
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│41│统计岗位资格证书 │《重庆市统计管理条例》第11│ │
│ │ │条 │ │
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│42│开办经营性统计信息服务机│《重庆市统计管理条例》第21│ │
│ │构审核 │条第1款 │ │
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│43│境内组织和个人进行经营性│《重庆市统计管理条例》第21│ │
│ │统计调查活动审批 │条第2款 │ │
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│44│中医技术服务人员资格许可│《重庆市中医条例》第12条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│45│中医药办学资格审批 │《重庆市中医条例》第23条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│46│开办中外合作的医疗机构初│《重庆市中医条例》第25条 │ │
│ │审 │ │ │
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│47│涉外培训班和进修班审批 │《重庆市中医条例》第26条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│48│涉外交流科技协作审批 │《重庆市中医条例》第27条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│49│从事涉外婚前检查医疗机构│《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │许可 │国母婴保健法〉办法》第34条│ │
│ │ │第3款 │ │
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│50│投资额大的体育项目经营许│《重庆市体育市场管理条例》│ │
│ │可 │第9条、第12条 │ │
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│51│一次性体育经营活动审批 │《重庆市体育市场管理条例》│ │
│ │ │第9条第2款 │ │
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│52│体育赛场广告筹集资金审批│《重庆市体育市场管理条例》│ │
│ │ │第13条 │ │
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│53│体育经营活动审批 │《重庆市体育市场管理条例》│ │
│ │ │第14条 │ │
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│54│建立体育市场中介服务机构│《重庆市体育市场管理条例》│ │
│ │审批 │第16条 │ │
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│55│医疗机构开设性病科目审批│《重庆市预防控制性病艾滋病│ │
│ │ │条例》第25条 │ │
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│56│设置性病专科医院、门诊、│《重庆市预防控制性病艾滋病│ │
│ │诊所审批 │条例》第26条 │ │
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│57│卫生行政部门对发布、播放│《重庆市预防控制性病艾滋病│ │
│ │、登载和张贴诊断治疗性病│条例》第29条 │ │
│ │、艾滋病的广告审批 │ │ │
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│58│档案工作人员资格考核 │《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │ │国档案法〉办法》第10条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│59│破产企业档案移交审批 │《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │ │国档案法〉办法》第13条第3 │ │
│ │ │款 │ │
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│60│外国人或境外组织利用已开│《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │放的档案审批 │国档案法〉办法》第28条第2 │ │
│ │ │款 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│61│公布集体或个人档案审核 │《重庆市实施〈中华人民共和│ │
│ │ │国档案法〉办法》第32条 │ │
├─┼────────────┼─────────────┼──────┤
│62│建筑物冠名审核 │《重庆市地名管理条例》第12│ │
│ │ │条 │ │
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│63│村镇建筑工匠从业资格审批│《重庆市村镇规划建设管理条│ │
│ │ │例》第29条第3款 │ │
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│64│张贴栏内户外广告张贴批准│《重庆市户外广告管理条例》│ │
│ │ │第24条第2款 │ │
└─┴────────────┴─────────────┴──────┘
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