山东省临沂市人民政府办公室


临沂市人民政府办公室关于印发《临沂市使用国债资金农村公路建设工程实施细则》的通知


　　　　　　　　 临政办发[2003]95号

各县区人民政府,市直有关部门:
　　《临沂市使用国债资金农村公路建设工程实施细则》已经市政府同意,现印发给你们,望认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○三年八月二十八日

　　　　　　　　　　　　　　　　临沂市使用国债资金农村公路改造工程实施细则
　　第一章总则
　　第一条为加强我市使用国债资金安排的农村公路改造工程的管理,确保工程质量和按期完成建设任务,保障国债资金的安全、有效使用,依据省政府鲁政发〔2003〕38号文件、市政府临政发〔2003〕25号文件和市政府办公室临政办发〔2003〕42号文件精神,在省计委制定的《山东省使用国债农村公路改造工程管理办法实施细则》(鲁计基础基础〔2003〕550号)的基础上,结合我市实际,特制定本实施细则。
　　第二条本实施细则所涉及的农村公路是指由乡(镇)通达行政村的公路。
　　第三条使用国债资金的农村公路改造工程要认真执行项目法人制、招投标制、工程监理制和合同管理制。
　　第四条使用国债资金农村公路改造工程的行政管理部门、项目法人、勘察设计、施工、监理等单位均要执行本实施细则,并承担相应责任。
　　第二章组织机构
　　第五条市里成立使用国债资金农村公路改造工作领导小组,领导小组办公室设在市发展计划委员会,负责本市使用国债资金农村公路改造工程日常管理工作,协调处理建设中的有关问题,监督工程进度、工程质量和资金使用,收集、整理、总结和反馈建设信息,协调配套资金的落实和国债资金的还款工作。各县区也要成立使用国债资金农村公路建设改造工作领导小组,具体负责协调各有关乡镇及部门使用国债资金农村公路建设工程的有关工作。有建设任务的乡镇也要成立使用国债资金农村公路工作领导机构,具体负责管理辖区内使用国债农村公路工程建设。
　　第六条市计委负责全市使用国债资金农村公路改造工程总体协调、前期工作、计划衔接和计划下达等工作。
　　第七条本市各县区发展计划局负责本县区使用国债资金农村公路改造工程总体协调、前期工作、计划衔接和计划下达等工作。
　　第八条使用国债资金农村公路改造工程的项目业主为乡镇人民政府。乡镇人民政府不具备组织工程实施能力时,可委托有关单位组织工程实施。项目业主负责工程计划的实施,并接受县区使用国债农村公路改造工程办公室的指导和监督管理。
　　第三章计划的编制及前期工作管理
　　第九条各县区发展计划局负责本县区使用国债资金农村公路改造工程2003年至2005年三年建设方案和年度计划的编制。市计委对各县区上报的建设方案和年度计划进行审核,并根据国家和省的总体要求及我市实际,编制我市使用国债资金农村公路改造工程2003年至2005年三年建设方案和年度计划报省计委,待省计委按照国家发改委下达的年度投资计划按项目分解下达后,市计委按照省计委下达的年度投资计划,按建设项目分解下达各县区发展计划局。
　　第十条列入全市使用国债资金农村公路改造工程三年建设方案的项目视同已批准立项,不再审批项目建议书。
　　第十一条市计委根据国家和省确定的年度投资计划,在县区发展计划局编制的本县区使用国债资金农村公路改造项目可行性研究报告的基础上,负责编制全市使用国债资金农村公路改造项目可行性研究报告报省计委,省计委一揽子审批并报国家发改委备案。
　　第十二条使用国债资金农村公路改造工程一般应在现有道路基础上进行改造,铺筑沥青(水泥)路面,完善防护排水措施,增强晴雨通行能力。原则按四级公路标准掌握,路面宽度5-7米。各县区要遵循“因地制宜,量力而行”的原则确定本地区农村公路改造工程技术标准,严禁盲目攀比,严格控制工程造价。要充分利用原有路面,鼓励修建水泥混凝土和条石路面。
　　第十三条各县区上报的年度建设资金申请计划的项目,必须符合下列条件:1.纳入省批准三年建设方案的项目;2.项目前期工作已经完成,具备开工条件;3.项目业主明确,地方配套资金已经落实。
　　第十四条使用国债资金农村公路改造工程严禁出现边勘察、边设计、边施工的“三边工程”。
　　第四章工程组织与管理
　　第十五条各县区要严格按照省计委批复的可行性研究报告和投资建设计划表中确定的项目实施,原则上不得变更项目和投资计划,如确需变更必须报省计委批准,并报国家发改委备案。
　　第十六条各县区发展计划局要会同有关部门协助县区政府落实好工程建设的各项政策,创造良好的施工环境,对征地拆迁、安全施工等做好组织协调工作,确保工程建设顺利进行。
　　第十七条各项目业主单位要根据农村公路改造工程所处的环境和施工特点,制定工程管理办法,加强施工管理,强化质量控制措施,确保工程质量。
　　第十八条使用国债资金农村公路改造工程项目必须按照《招标投标法》的规定,采取公开招标或邀请招标的方式确定施工单位。业主单位和施工单位必须签订施工合同,明确双方权利、义务,依据合同规范实施行为。合同生效后10日内以副本向县区发展计划部门备案,县区发展计划部门负责监督实施。严禁招投标弄虚作假和地方保护,严禁施工转包和违规分包。
　　第十九条使用国债资金农村公路改造工程要建立健全质量保证体系,工程质量必须达到合格,并争取达到优良标准。
　　第二十条使用国债资金农村公路改造工程实施过程中,使用农民“两工”要严格遵照国家和省政府关于农村税费改革的有关规定执行,不得增加农民负担。
　　第二十一条使用国债资金农村公路改造工程实行工程报告制度。重要新开工项目的开工报告由市计委审批,一般新开工项目的开工报告由县区发展计划局审批。新建项目必须经批准后方可开工。各县区计委要在每月6日前将本县区工程进度情况及资金到位情况报市计委,市计委汇总后上报省计委。建设工程中出现重大问题要及时报告。
　　第二十二条工程项目完工后,施工单位要完善施工图表、工程决算、工程总结、自检资料、技术档案等资料,向县区发展计划局提交验收申请报告。各县区发展计划局应及时报告市计委,由市、县区发展计划部门会同有关部门及时组织工程竣工验收。使用国债资金农村公路建设的实际工程量在竣工验收时要进一步核实。村道按照村头第一户居民与其他公路连接处计算公路里程。
　　第五章建设资金的筹集与管理
　　第二十三条根据省政府鲁政发〔2003〕38号文件要求,国债资金由各市政府统借统还,按每公里10万元的标准予以安排,市里与各县区签定转贷协议,由各县区具体负责偿还(还款期限8-10年),不足部分由市、县区、乡镇分级筹集。国债资金由省财政厅按照省计委下达的年度投资计划分解拨付到市,再由市拨付到县区,县区拨付到有建设计划的乡镇人民政府或有关项目业主单位。县区、乡镇配套资金的筹措按市政府临政发〔2003〕25号文件规定执行,并由县区使用国债资金农村公路改造工作领导机构确定拨付渠道。
　　第二十四条国债资金按照先建后补,以奖代补的原则拨付,工程开工拨付50%,工程竣工验收合格后,根据实际核定的工程量拨付剩余部分。市和各县区都要严格执行国债资金管理的有关规定,严禁截留、挤占、挪用和超范围使用项目资金。市、县区发展计划部门负责监督投资计划的执行。
　　第二十五条利用国债农村公路改造项目中的特大桥、大中桥由项目建设单位按程序向交通部门申请补助。
　　第二十六条国家用于农村公路的国债资金只能用于支付农村公路改造工程款,不得用于偿还银行贷款和支付拖欠的工程款。
　　第二十七条市县(区)乡(镇)配套资金要优先保证国债项目建设,并确保及时到位。对不能落实配套资金的,停止安排国债资金。
　　第二十八条国家用于农村公路改造工程的国债资金按项目业主设立专户,实行专户储存,单独建帐,单独核算。严禁挤占挪用,严禁利用国债资金建设县城、乡镇外环路、出口路和新规划开发区街道,确保国债资金的合理有效使用。专项资金的划拨和使用要实行规范化管理,严格各项制度,提高资金使用效益。市县(区)计划、财政和审计部门要加强使用的全过程监督,对审计中发现的挤占、挪用、截留建设资金等违规、违纪行为,要依法追究单位主要负责人、当事人的责任。情节严重的,按有关法律法规进行处理。
　　第二十九条要切实加强对使用国债资金农村公路改造工程的监督,防止滥用职权和腐败现象的发生。
　　第三十条本实施细则未尽事宜,按临政发〔2003〕25号文件和临政办发〔2003〕42号文件规定执行。

　　附:临沂市使用国债资金农村公路改造项目领导小组成员名单

　　临沂市使用国债资金农村公路改造项目领导小组名单

　　组长:徐景颜(市委副书记、常务副市长)
　　副组长:王法义(市政协副主席、市财政局局长)
　　魏振甲(市政府副秘书长)
　　李先建(市计委主任)
　　姜和良(市交通局局长)
　　成员:路宝莹(市计委副主任)
　　王经绍(市财政局副局长)
　　冯国民(市交通局副局长)
　　陈树茂(市公安局副局长)
　　张廷(市审计局副局长)
　　杨恒华(市土地局副局长)
　　殷洪举(市物价局副局长)
　　刘传成(市农业局副局长)
　　领导小组下设办公室,办公室设在市发展计划委员会,路宝莹同志兼办公室主任。



自 然 债 务：本 体 与 法 理

杜贵琴
北京工商大学 法学院 北京 100037


摘要：我国现行立法对自然债务作了初步的规定。但是自然债务在理论上尚有很多问题值得探讨，本人在分析自然债务的基础上，对其进行类型化解说，并认为自然债务符合法律的本旨，具有沟通法意与人情的作用。
关键词：自然债务 类型化 法意 人情

我国《民法通则》第138条规定：超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受时效期间的限制。最高人民法院在《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第171条中规定：超过诉讼时效期间，义务人履行义务后，又以超过诉讼时效为由反悔的，不予支持。学理上认为这是我国对自然债务的规定。但除此之外，我国法律没有对自然债务的其他情形的规定，也没有关于自然债务的原则性规定。本文拟对自然债务问题作一探讨，以求教于大家。

一 自然债务概说

所谓自然债务是法律债务之对称。债作为特定当事人间得请求为特定行为的法律关系，依是否能够请求法律强制力之保护，分为自然债务和法律债务，该分类体现了债与责任分离的理论。传统上，债权具有给付请求权，给付受领权和债权保护请求权三种权能，在效力上分别体现为债的请求力，保有力和强制执行力。作为法律债务具有上述权能与效力，是一种完全之债，而自然债务之所以为自然债务而区别于法律债务，系因其欠缺债的部分权能和效力，故有学者称自然债务为不完全债务，并将自然债务定义为“失去法律强制力保护，不得请求强制执行的债务”。【1】从该定义出发，自然债所欠缺的系为强制执行以获实现之效力。在英美法国家自然债务一般也称为不能强制执行之债务。在日耳曼法中，随着债务与责任的区别理论的兴起，将责任视为债的担保和实现的强制，使的债的关系明晰化，债并不必然负有此种担保或责任，故有自然债存在之价值。本文认为将自然债务定义为欠缺强制执行力之债，明确的区别了自然债务和法律债务，体现了债作为法律概念的本质即有效的受领给付。事实上，给付的请求和给付的保护仅为实现给付受领的手段。由于自然债的权利人仍可以为受领并无须返还，所以其保有债之本质，故仍然称之为债；另一方面，自然债的权利人之受领系基于他人的自动给付而不可请求强制执行，故其作为债的权能和效力是欠缺的，故称其为自然债或不完全之债，以区别于法律之债。
自然债务的概念起源于罗马法。在罗马法上自然债务以其无法律上的诉权而区别于法律债务。由于罗马法不区分债务和责任，所以对于欠缺一般的法律要件的债务规定为自然债务。【2】但是，随社会之进步，法治之发展，该种理论已为很多学者摒弃，认为自然债欠缺的并非诉权而是胜诉权。以时效经过之自然债务为例，法律债务因时效届满而消灭，权利人丧失的并非诉权，而是胜诉权，其仍可向法院提起诉讼，只是由于原债务人取得永久之抗辩，使其权利不获实现而已。关于自然债务与法律债务，有学者认为，“在法律（国家法 制定法）产生前无所谓法律债务，一切债务也只能是源于自然法的自然债务。自然债务乃是先在的，但制定法的产生使得一部分自然债被直接法律化，而未被法律化的自然债，则因制定法 法律债的存在，其自然性也非此前那么纯粹。法律债的产生在某种程度上是在自然债的范畴内圈地，相较而言，法律债是封闭的，而自然债则是开放的”。【3】所以，我认为，自然债与法律债之区别系因是否法定化，而所谓法定化关键在于赋予平等主体之间权利义务以法律的强制保护。所以，自然债系指强制执行力欠缺之债务。

二 自然债务之本质

对于自然债务的本质，理论上有不同的认识。一为法律义务贬降说。该理论植根于19世纪初之社会思潮。在19世纪初期，第二次法制浪潮在欧罗巴兴起，实证主义理念大行其道，人们追求形式理性，明确区分法律与道德，认为法律与道德各有其适用领域，互不相扰。自然债务既然是法律上之制度，就应该是具有法律上之义务，当其效力缺失，不获保全时，系为法律上义务之贬降；一为道德义务升华说。该说源于19世纪末，这一时期，自然法理论再度兴起，人们不再沉迷于法律的形式理性而开始探求法律的价值理性，秉承古老的自然法理论，将法律视为自由、公平、正义的表现形式，法律出现社会化趋势，被赋予了更多的道德内涵。“基于该种法律观，自然债务和道德义务本质上没有区别”。【4】所以，自然债受领效果的保护，系为法律对符合正义内涵的道德义务的之保护。自然债务本质被视为道德义务之升华；后来有学者基于对前两种理论的批判和发扬，提出新的自然债务本质论，或曰“请求力在法律上的降低和受领力在道德上的升华”【5】，或曰“自然债务是债权人的请求力和债务人的履行义务在法律上的降低，同时也是债权人的保持力或受领力和债务人的履行效力在道德上的升华”，【6】两者虽然表述不同，但内涵一致，无本质不同。
本文同意最后一种理论。道德与法律作为社会的不同调控手段，并非非此即彼的关系，在道德和法律中间存在一个中性的地带，从道德或法律的不同视角观察，就会得出不同的结论。道德和法律本身又是水乳交融的，不能割裂甚至对立起来看，从二者的相关性和区别论出发，在道德和法律的范畴之外可以存在一种事物与二者都有重合部分，但与二者又都不等同。自然债务恰恰是这样一种“事物”。从道德角度出发，自然债务可以被视为道德义务的升华，从法律的角度出发，自然债务可以被视为法律义务的贬降。但无论单纯的从哪一角度观察，无疑都失之片面，唯有将两者结合，才能全面的把握自然债务的本质——道德义务的升华和法律义务的贬降。这并不是先前理论的简单相加，实际上体现的是对于法律与道德相互关系的深刻认识。在此，升华的是给付效果，贬降的是强制执行效力。

三、自然债务之类型化

法国民法采用了自然债务的概念。《法国民法典》第1235条规定：任何清偿均以有债务为前提，不欠债务而已为之清偿，得请求返还。对自然债务已为自愿清偿的，不得请求返还。
法国法上之自然债务包括父对私生子女之扶养义务、父母对女儿给予嫁资的义务、赌债等。德国法上虽没有明确的承认自然债务，但理论上认为下列债务应当属于自然债务：消灭时效完成后的债务、媒介婚姻之报酬、父母为子女设定嫁资的义务、道德义务或礼仪上之义务、依调协或破产程序未受清偿部分的债务、赌债等。《意大利民法典》虽没有自然债的称谓，但学者认为自然债得到了法律的实质性规范，米拉拜利认为，“尽管自然之债不具有法律约束力，但是，却得到了《法典》的承认并在第4编第7章[9]中，将自然之债作为履行了不应当履行的给付进行了规范”。他认为，意大利法律明确规定的“典型”自然债务应当包括以下几种：1、因时效届满而消灭的自然债务。2、信托。3、赌债。【7】
我国学者在分析自然债渊源和本质的基础上，提出了自然债的应有内容。比如，有学者认为，自然债务应当包括以下几种：1、养子女对生父母的赡养义务；2、对法律上无赡养义务的亲属予以扶养；子女对死亡之父母所负债务的自愿偿还；债务人对对时效完成后债务的自动履行；3、对社会弱者的自愿帮助和朋友间给予帮助；4、紧急避险中受益人自愿补偿的受害人的损失。【8】此外，有学者认为自然债的范围还应包括当事人约定无诉权的债务、关于无因管理的报酬的请求权；【9】对约定无利息的借贷自愿履行债务、对无偿保管中轻过失导致的损害的自愿赔偿、对因意外事件导致的损害的自愿赔偿。【10】综合国内外对自然债务范围的论述，结合我国现实，笔者认为我国的自然债务应当包括下列类型：
（一） 因时效届满而丧失法律强制力保护之债。
（二） 子女对父母所负债务中超出其所继承的遗产范围之外部分的自愿清偿。
（三） 对法律上无赡养义务之亲属所为的扶养。
（四） 养子女对生父母的赡养义务。
（五） 对社会弱者的帮助。
（六） 朋友间不要求对价的帮助。
（七） 紧急避险受益人对受害人的自愿补偿。
（八） 无因管理人报酬请求权。
（九） 对意外事件导致的损害的自愿补偿。
（十） 无偿保管中具有轻过失的保管人自愿给付保管的补偿。
（十一） 约定无利息的借贷关系中借贷人对出借人自动给付的利息。
（十二） 媒介婚姻之报酬。
（十三） 赌债（限于不存在欺诈之情形）。
（十四） 父母给予子女的嫁资。
（十五） 当事人约定的无诉权的债务关系。
另外，由于法律之债本质上是在自然之债的范围内“圈地”，而社会处于不断的发展变化之中，所以，一些对社会重要性日益增加之债务关系可能随社会发展而被纳入法律之债的范畴或对其履行后果予以保护，所以自然债的内容是开放性的，在司法实践中应当肯定法官在公平、正义观念指导下对某一非法律之债关系是否属于自然债的自由裁量。

四、自然债－沟通法意与人情的桥梁

法律是历史的产物。从历史发展的角度考察，道德产生于法律之前，并且是判断人定法为“善法”或者“恶法”的标准。而基于道德的自然法则要求人定法要符合公平、正义的要求。正义和公平本身是并不总是清晰的，对此博登海默指出："诉求正义无异于砰砰敲桌子，是一种将个人要求变成一个绝对公理的感情表达"。【11】然而，公平、正义又是实实在在存在的，他的内容应当以社会一般公众的情感为依据。法律作为人类抽象思维的创造物必须符合作为其服务对象的大众的道德情感，否则，诚如伯尔曼所言：剥夺了法律的情感生命力，法律将不可能幸存于世。【12】"法律必须靠原则的公正和国民对它感兴趣才能获得支持"【13】，一个不符合人们通常道德标准的法律在实践中将被视为恶法被人们所规避且不遭到公众谴责，而且法律本身的执行成本必将十分高昂。
自然债兼具法律与道德的双重属性，其内容取决于一定社会的道德，即人们所认为的那些虽然以诉请求不当，但若他方自愿履行则应当有效保持受领的债。"法律不仅是世俗政策的工具，而且还是生活终极目的和意义的一部分"，【14】法律必须符合公众的道德情感。自然之债的理论，把道德义务、法律效力与人类良知有机的结合起来，在国家规范和市民社会的情绪、其他规范之间架设了一道桥梁，沟通了法意与人情。

参考文献：