浅议教育平等权

寿施军


内容摘要：随着生活水平的提高，人们越来越注重个人发展问题，其中很关键的就是受教育权。在宪法保障之下，受教育既是权力也是义务。而论及权利，则必定产生个体之间是否平等地享有权利的问题，否则就是人格尊严上的问题了。基于受教育权和平等权这两个权力，就得出了教育平等权。它关系到一个公民最起码的人权和公民权。“再穷不能穷教育”，是否拥有教育平等权的问题日益受到人们关注，以至于围绕教育平等权问题的争议和诉讼不断。教育平等权的涵义是什么？内容又是什么？我国当前存在的问题有哪些？我们如何更好地来维护教育平等权的履行？或许我们可以借鉴国际上的经验。这些都值得我们探讨。

关键字：教育平等权 平等 机会均等

⒈教育平等权及其内容

教育平等权即受教育的平等权，有着人权和公民权的双重属性。作为人权，它的价值依据是人的尊严与人的价值，规范依据是国际人权法；作为公民权利，它的依据是中国宪法以及相关法律法规。①

作为宪法直接规定的权利，教育平等权的意义可想而知。与古典宪法的自由理念产生自由法治观不同，现代宪法是自由和平等理念之混合体，它产生了社会法治观。这种观念之下的政府积极地为公民提供了教育的福利，从而相应地使受教育也成为一种义务。所以在宪法保障之下，受教育既是权力也是义务。受教育既然是一种权利，那么必然涉及平等问题，两者结合就是教育平等权。受教育是义务，这直接源于现代宪法的规定，然而这种义务只是在某一阶段内成立。同古典宪法所保障的那样，现代宪法中的受教育主要还是一种权利。正如，宪法保障了作为教育平等权主体的公民既享有积极的权利，又享有消极的权利。所谓积极的权利就是指公民有权要求国家采取积极的作为，为公民教育平等权的实现提供必要的物质和制度保障，而不能导致实质上的不平等。这里之所以强调“必要”两字，是因为国家只有初等教育阶段才能够确保较高程度的物质保障。当然，从制度上保障，相对而言比较容易。因为国家是产生法律的机器，法律是随着国家的诞生而产生的。而所谓消极的权利就是指作为权利主体的公民特别是青少年的公民有权要求国家及其国家授权的主体承担不作为的义务。比如不能无故剥夺学生的受教育权利，换个角度讲，就是说该学生享有跟其他同学平等的受教育权利。

有关教育平等权，国际上有过一些意义非凡的国际公约和国际习惯。《联合国宪章》重申基本人权、人格尊严与价值、及平等观念。1946年国际教育局第9届大会上，介入议程的就有“中等教育入学机会均等”，这是最早的世界性的教育平等权规定。②1948年《世界人权宣言》明确将教育平等作为基本人权，确立了人人平等原则并将教育确立为一项基本人权，为教育平等权的确立提供了国际法依据。之后。联合国又陆续通过了《 取缔教育歧视公约》《反对教育歧视建议》《经济、社会和文化权利国际公约》《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》使教育平等权更明确地成为一项国际法保障的权利。

在我国，教育方面的法律也有不少。比如《义务教育法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》以及相关的配套实施细则为教育平等权提供了法律保障。

教育平等权有丰富的内容，而作为一项可诉的权利，其审查标准是是否构成歧视。教育平等权包括教育内容的平等、受教育的机会均等、享受国家提供的教育资源的平等。其中，教育内容平等权指公民有权接受相同内容的教育，不得对不同的人进行不同内容的教育。教育内容的平等是相对的，但是义务教育或者初级教育阶段是必须平等的。关于这方面的问题，下文会谈到。机会均等，顾名思义，是指享有教育平等权的个人都应享有各自应当享有的均等的机会，而不被不合理地分类并据此受到歧视性的对待。按照当前情形，具体可以分为以下几项权利：高考分数面前人人平等的权利、外来民与当地人享受同等待遇的权利、不同身份的人受平等教育的权利、男女平等的受教育权。而具体相关现状有待下文分解。平等享受教育资源的权利，无疑是从师资等软件方面和教学设施等硬件方面来定义的。它要求做到地区间、城乡间、学校间教育资源的平衡配置。

⒉存在问题及思考

（1）在教育内容平等权方面。有学者说，我国职业中学与普通中学的分类，构成对职业中学的学生的歧视，没有为他们提供与普通中学学生相同内容的教育。而且在高中阶段过早的文理分班和差别教育，特别是将学生分为“参加高考”与“不参加高考”两类分而教之的方法构成对不参加高考的学生的歧视。

本人不完全同意他的说法。是否构成歧视，应该看是否有正当目的，是否符合实质性的公共利益，而不应该简单地看是否产生负面效应，毕竟事物都是两面性的。对职业中学和普通中学的区分，其正当目的是因材施教，根据不同学生的学识水平和接受能力区别对待；其目的不是让成绩差的学生更差，而是让他们充分发挥自己的潜能，培养职业能力。否则，一味地让他们跟着学习更深的理论知识，效果反而不好。从公共利益来讲，普通中学继续提供给学生深造的机会，而职业中学为社会输送了大量实践性的人才，这也比较合理。至于文理过早分班的问题，文理分班本身也有它的合理性，每个人的感兴趣领域和发展思路毕竟不同。但问题在于“过早”两字，扎实而全面的基础知识究竟应该到什么程度。这方面恐怕跟社会的主流意识和国家的教育政策有关，不好定夺。再说是否参加高考作为区别教育的标准，则有悖于正当目的，也不为公众心中的公共利益所容，的确构成歧视。

（2）在教育机会平等权方面。教育机会平等权在某些方面是跟教育内容平等权联系在一起的。比如说职业中学和普通中学的教学内容不同，意味着不同学生接受同样教育的机会不同。但这个“不同”不是不平等，或者说只是形式上的机会不平等。而相对于形式上的机会不平等，就是实质上的机会不平等。无特殊合理的原因，高考加分或者分数优惠的做法构成了对其他人的歧视。例如博士生的子女高考加分，政府官员的子女高考得到隐性的优惠。有学者说，高考各地分数应当统一，这也有一定的道理。在我国实行分数歧视制度：不同地区的考生的分数线的档次不同，同样可以进清华北大的，北京考生的成绩与外地考生的分数相差悬殊。同样的，本地的大学对本地招生的数量比较高、要求比较低。而现在的规定构成双重歧视：在享受平等的教育条件上的歧视和违反机会均等的歧视。从而引发了多年没有解决的高考移民问题：小地方的学生凭借着家长的地位和金钱，纷纷到大城市去参加高考。

但不能排除例外。分数面前的平等不是绝对的，应当是相对的，即实质上的平等。所谓实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障。③只要对弱者有利，对所有人有利即可。例如，对少数民族考生的优惠就是合理的，因为少数民族考生存在许多不利条件（地区差异、文化差异等等），如果不给他们事实平等的机会，他们就很少有机会向其他较发达地方的同学，学习先进的思想理念，这样对少数民族地区的发展很不利。因此在机会平等的基础上考虑事实平等或者实质上的平等，对少数民族考生适度的优惠是合理的。

除了高考问题之外，还有民工子女入学问题、身份影响升学入学问题和男女平等受教育的问题。 虽然新的义务教育法注意了这些问题，但是有些不公平的现象依然存在。民工子女入学要受到户籍问题的困扰，要上学还得交赞助费之类的费用，以至于不少民工子女只好上那些所谓的民工学校。殊不知，民工学校的设立，本身就有歧视的性质在里头。 学生的身份及家庭背景，还在影响着客观条件不够好的求学者。“在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望不应当受到他们的社会出身的影响。”各种地位不仅要在一种形式意义上开放，而且应使所有人都有平等的机会达到它们。④当我们填写高考升学的有关表格时，我们依稀看到家庭出身这一栏。而在市场经济的冲击下，现在更多的问题在于权钱或者地位，有权势有金钱的人他的子女较容易上好的学校，没有这方面优势的学生即使成绩优秀他的求学之路也会很艰难。好在现在社会更多地看到这个问题，国家助学贷款诞生了，央视的圆梦行动也开启了。 男女平等问题历来存在，在受教育权方面也是。中国古代有“女子无才便是德”的错误的偏激的观点，认为学习四书五经还不如在家学女红。在女权运动广泛开展的现代，在女人是半边天的今天，女学生还是遇到了受教育方面的困难。2005年北京大学小语种招生时，女生的分数线比男生高了不少，理由是过去女生比例实在是太高。这显然违背了形式上的机会平等和实质上的机会平等。因为原本男生比例低并不能说明他们受到了不平等待遇，无论男生女生都是经过同样的选拔方式和程序进入北大的，男生少只能说明其条件不够而已。除非某些专业有性别上的要求。

（3）在平等享受教育资源方面。城乡之间、中西部地区与东部沿海地区之间、山区和平原地区、贫困地区和富裕地区之间教育设施方面有不少差距，就连同一个地方甚至于同一个学校的教育设施乃至整个教育资源都有差距。重点学校、重点班级、实验学校、实验班级等称号在中国早就取得了普遍的认可，家长愿意出更多的钱让自己的子女上这样的学校，国家也愿意拨更多的款到诸如此类的学校。那么，这种被公认的现象到底合理吗？本人认为，如果在“不涉及权钱关系、硬件条件不搞特殊化”这个形式平等条件下，而完全凭借学生个人能力并且在一定范围内统一区分“重点”，那么将达成实质平等。这样既有正当目的，又满足公共利益，因此不会构成歧视。

为实现教育资源平衡配置，一些地方进行了有益的尝试。例如2004年徐州市通过了5项措施推进“无差别教育”,而广东省则推行“均衡投入政策”。广东省政府还下发《广东省教育现代化建设纲要实施意见（2004 ?2010年）》，规定政府对所有学校均衡投入，到2007年，现行的“省市区一级”这样的学校等级标准将被“规范化学校”所取代。⑤

3、借鉴经验 解决问题

《取缔教育歧视公约》第4条规定缔约国承担拟定、发展和事实一种国家政策，以促进教育上的机会平等和待遇平等。这方面，发达国家的经验值得借鉴。发达国家公立中小学基本上实行“划片招生，就近入学”的政策。美国公立中小学不仅免学费，也免杂费、教材费。低收入家庭儿童还享有联邦政府的资助和儿童营养计划提供的免费早餐和午餐。当然，我们国家也意识到了这些，只是我国的国情不同，社会保障和福利制度不同，不可能完全按照美国的模式进行改革。另外，韩国从1970年开始推行“教育贫困化政策”，撤销名门学校，实行初中升学面试，公立中小学的教师其薪水全国统一。日本在改善教育资源分配不均方面三管齐下：拨款一视同仁，教师定期流动，校长定期流动。⑥韩国和日本的情况，我们国家相对更好借鉴一些。全国或者一定地区范围内（比如华东地区、华北地区等一些内部地区消费和收入水平相近的地区），统一教师薪水不是没有可行性。类似的，上文提到的广东省就是花大力气在均衡教育资源上。

综合上文观点，结论如下：首先，要靠立法部门和行政部门通过立法和行政来保障，取消一些歧视性的政策，同时应该对照国际法文件，坚决按照根本大法宪法的要求办事；其次，国家要重视教育问题，增加教育投资比例，并且按实质平等的原则分配教育资源，尤其重视偏远落后地区的教育问题，还要妥善处理好教师的薪水水平。只有这样，教育平等权的问题才可能得到逐步的解决。

①②⑤⑥周永坤：《教育平等权问题及解决之道》，载《华东政法学院学报》2006年第二期，总第45期。
③林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，法律出版社，2001年版第107页。
④何怀宏：《公平的正义——解读罗尔斯正义论》，山东人民出版社，2002年版，第111页。


水利部


关于加强节水型社会建设试点工作的通知


水资源[2003]634号

　　水利部召开的全国水资源工作暨节水型社会建设试点经验交流会（以下简称张掖会议），系统总结了张掖节水型社会建设的经验，对开展节水型社会建设试点工作进行了全面部署，是一次十分重要的会议。为了更好地落实会议精神，进一步推动对张掖经验的深入学习和节水型社会建设试点工作的广泛开展，特通知如下：
　　一、进一步提高对节水型社会建设试点工作的认识
　　水是人类生存和发展不可替代的资源，是经济社会可持续发展的基础。我国人均水资源不足，时空分布不均，缺水已经成为经济发展和社会进步的重要制约因素。建设节水型社会是解决缺水问题最根本、最有效的战略措施，也是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观的必然要求。通过节水型社会的建设，将使水资源的利用效率和效益得到提高，生态环境得到改善，可持续发展能力不断增强，促进人与自然的和谐相处，从而推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，节水型社会建设与三峡工程、南水北调工程一样，具有重大和深远的经济和社会意义。
　　做好节水型社会建设工作，必须坚持以水权水市场理论为指导，以改革水资源管理体制，形成节水运行机制为核心，以提高水资源的利用效率和效益为目标，着力进行制度建设，突出经济手段的运用，切实转变全社会的水资源利用方式，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。
　　建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一个较长的过程。需要通过试点建设，取得经验，逐步推广。各级水行政主管部门要高度重视，采取切实有力的措施，认真做好节水型社会建设试点工作。
　　二、学习张掖经验，切实理清思路
　　张掖在节水型社会建设道路上进行了积极探索，初步形成了政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制。通过用水制度改革，初步建立了与用水权指标控制相适应的水资源管理体系；通过调整经济和产业结构，初步建立了与区域水资源承载能力相适应的经济结构体系；通过建设水资源配置和节水工程，初步建立了与水资源优化配置相适应的水利工程体系。这些是张掖经验的主要内容。各地要采取多种方式，深入开展张掖经验的学习活动。
　　学习张掖经验，要结合中央治水方针和新时期治水新思路，进一步加深对水权、水市场理论的理解；要联系水资源和经济社会发展的实际，把握住解决水资源问题的着力点，大胆探索节水型社会的建设途径。学习张掖经验是否取得成效，关键要看治水的思路和观念转变了没有，要看节水型社会建设试点工作开展了没有。
　　学习内容以汪恕诚部长张掖会议讲话要点、索丽生副部长讲话以及试点经验交流材料为主，有关内容已印发各地，各地可采取会议、培训班等形式，组织开展学习活动。
　　三、因地制宜确定试点，积极探索节水型社会建设途径
　　加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，是水利部门的一项基本任务。水利部在甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市进行节水型社会建设试点工作，已逐步取得成效。各省、自治区、直辖市水行政主管部门要按照水利部开展节水型社会建设试点工作指导意见和张掖会议的要求，尽快确定本省、区、市的试点，扎扎实实地把试点工作开展起来，积极探索符合本地区特点的节水型社会建设途径。
　　各流域机构要抓紧流域水资源规划的编制工作，要把用水权分配作为重要内容，尽快确定各区域用水指标，明晰初始用水权，为节水型社会建设奠定工作基础。
　　各地试点建设要特别注意水资源宏观控制指标和微观定额指标的确定，城乡水资源一体化管理体制的建立，水价形成机制和水权交易市场规则的制定等几个关键环节，在运用经济手段促进节水、鼓励公众参与节水上下功夫，要有所为、有所不为，始终以制度建设为核心内容，以创新统领试点，以试点促进创新。
　　丰水地区和缺水地区在节水型社会建设试点工作中要因地制宜，有所区别。缺水地区要突出水资源总量控制，充分利用水市场机制；丰水地区要注重定额管理，注意发挥水价的调节作用。
　　各省、自治区、直辖市水利（水务）厅（局）要将本省（区、市）确定的节水型社会建设试点于2004年2月底前报水利部，水利部将予以公布。
　　四、与区域水资源综合规划编制相结合，部署开展节水型社会建设试点工作
　　我国建设节水型社会将是长期的过程。通过建设一批不同类型、具有代表性和示范性的试点，取得经验，逐步推广，用10年左右的时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系。
　　全国节水型社会建设试点工作在"十五"和"十一五"期间进行，总体部署为"两步两个层次"。"两步"就是分两步走。第一步是"十五"期间和"十一五"前期，水利部重点在水资源紧缺、水污染严重、有示范性的地区开展试点工作。主要是大中城市和地（市）级地区。这个阶段的试点突出创新和特色，能够基本覆盖我国资源、经济和社会发展不同类型的地区，并能紧密结合国家水资源配置的宏观战略。第二步是"十一五"期间，重点开展以省和流域为单元的试点工作，建设省和流域节水型社会示范区，达到以点带面的效果。"两个层次"就是开展试点工作的两个层面。第一个层面是国家，通过确定国家级节水型社会建设试点，带动这项工作的开展，在水利部、各流域机构指导下进行建设；第二个层面是省（区、市），确定本省的建设试点，为本行政区域节水型社会建设提供示范。
　　各地要按照全国节水型社会建设试点工作的总体部署，与区域水资源综合规划编制相结合，以节水型社会建设为核心，编制水资源综合规划。要深入分析水资源现状、问题及节水潜力，明确节水型社会建设的指导思想、原则和目标，统筹安排节水型社会建设布局，提出节水型社会建设的主要内容和措施，对节水型社会建设试点工作进行科学指导。
　　五、加强研究，广泛宣传，奠定和营造节水型社会建设试点工作的科学基础和社会氛围
　　节水型社会建设试点是一项创新工作。各地要注重对节水型社会建设理论、技术经济政策等问题的调查研究。在试点工作中不断总结经验，形成试点不停，研究不止的开放的研究风气，不断丰富和发展对节水型社会建设的科学认识。
　　节水型社会建设是全面建设小康社会的重要支撑工程。各地要重视对试点工作的宣传，要像建设小康社会那样，使节水型社会建设深入人心。各地要把每年"世界水日"、"中国水周"、"城市节水宣传周"等集中宣传活动与日常宣传结合起来，采取多种形式宣传节水型社会建设对我国可持续发展的重要意义和节水型社会建设试点经验，为节水型社会建设试点工作营造良好的社会氛围。

二00三年十二月二十五日