吉林省辽源市人民政府


辽源市民办养老服务机构管理暂行办法

第67号


《辽源市民办养老服务机构管理暂行办法》已经2010年2月5日市政府六届十五次常务会议讨论通过，现予发布。





市　长



二0一0年二月二十五日　　　　













辽源市民办养老服务机构管理暂行办法



第一条　为加强对民办养老服务机构的管理，促进民办养老服务业的健康发展，依照《民办非企业单位登记管理条例》（国务院第251号令）和《吉林省民办社会福利机构管理规定》（省政府第121号令）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称民办养老服务是指公民、法人和其他组织利用非国有资产兴办的非营利性机构所从事的养护、康复、托管等养老服务活动。

第三条　任何单位和个人在我市开办民办养老服务机构，从事民办养老服务活动，均须遵守本办法。

第四条　市、县区政府根据本地区经济社会发展和社会化养老的需求状况，制定养老服务业发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。

第五条　民办养老服务机构属于民办非企业单位。其业务主管部门和登记管理机构均为县级以上民政部门。市民政部门负责全市民办养老服务业的指导工作；县区民政部门负责本县区民办养老服务机构的审批、登记和监督管理工作。街道办事处、社区居民委员会协助政府开展民办养老服务机构的日常检查，发现问题必须及时向相关部门报告。

发展改革、住建、环保、财政、国税、地税、卫生、食品药品监管、人社、公安、消防等有关部门和单位要各司其职，各负其责，做好相关工作。

第六条　开办民办养老服务机构的单位或个人，必须遵守国家的法律、法规和其他有关规定，保障服务对象的合法权益。

第七条　开办民办养老服务机构的单位或个人，必须向当地民政部门提出申请，履行审批、登记手续，取得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位登记证书》。

第八条　依法成立的社会组织或者具有完全民事行为能力的个人（以下简称申办人），均可以申办民办养老服务机构。拟任的法定代表人或负责人必须无拐卖人口、虐待、遗弃、诈骗、强奸以及其他严重侵犯他人人身、财产权利犯罪记录和受到剥夺政治权利的刑事处罚记录。

第九条　开办民办养老服务机构，应并具备下列条件：

（一）符合我市养老服务业布局规划。

（二）符合我市的行业准入标准（行业标准由市民政部门会同市住建、消防、卫生、食品药品监管等部门制定并颁布）。

（三）有固定的服务场所和必备的服务设施。民办养老服务机构收养人员床位设置，城区新建不少于50张，县城新建不少于30张。现有的民办养老服务机构，至少具备20张床位，方可予以登记。起居室每张床位的使用面积不得少于5平方米。每张床位不少于2 000元的开办经费。

（四）有与业务活动相适应的管理人员和护理人员。并根据收住老年人的自理能力和护理的等级标准，实施分级护理服务。每1名护理人员服务生活能够自理的服务对象不得超过6人，服务不能自理的服务对象不得超过3人。

（五）有完善的章程，机构名称应符合登记管理机关的规定和要求。

第十条　申办人应当向所在地的县区民政部门提出申请，并提交下列材料：

（一）筹办申请书；

（二）申办人的身份和资格证明文件；

（三）拟办养老服务机构固定场所的证明文件；

（四）资金证明；

（五）拟开办场所所在地社区居民委员会出具的意见。

第十一条　县区民政部门自受理申请之日起十五日内，对申办人提交的材料进行审查。对符合条件的，发给《辽源市民办养老服务机构筹办批准书》（以下简称《筹办批准书》）；对不符合条件的，应当书面告知并说明理由。

第十二条　申办人取得《筹办批准书》后，凭《筹办批准书》到有关部门办理相关的批准和验收手续。

第十三条　申办人取得相关部门的批准验收手续后，应当向所在地县区民政部门申领《辽源市民办养老服务机构设置批准证书》（以下简称《设置批准证书》），并提交下列材料：

（一）申请《设置批准证书》的书面报告；

（二）《筹办批准书》；

（三）服务场所的所有权证明或租用合同书（租用合同不得少于3年）；

（四）住建、公安、消防、卫生、食品药品监管等有关部门依据《辽源市民办养老服务业暂行准入标准》出具的验收报告或审查意见书；

（五）会计师事务所出具的验资证明和资产评估报告；

（六）机构的章程和规章制度；

（七）管理人员和服务人员的名单及有效证件的复印件，以及健康状况证明；

（八）按要求需提供的其他材料。

第十四条　县区民政部门自受理申请之日起二十日内，对所提交的材料进行审查，并对养老服务机构的设置情况进行实地验收。符合条件的，发给《设置批准证书》；申办人在领取《设置批准证书》后的二十日内，到所在地县区民政部门办理民办非企业单位法人登记。

第十五条　养老服务机构中的管理人员和服务人员应当接受民政、人社部门组织的培训，经考核合格后持证上岗。

第十六条　民办养老服务机构应当与服务对象及其家属（监护人）、其托养亲属或者托养组织（以下简称托养人）签定服务协议书，明确双方的责任、权利和义务。协议内容不得违反法律法规的规定。协议一般包括以下内容：

（一）双方当事人、托养人的姓名（名称）、地址及入住人亲属的联系方式；

（二）入住人员的身体状况；

（三）服务内容和方式；

（四）服务收费标准、费用支付方式和预付款数额；

（五）服务期限和地点；

（六）双方当事人、托养人的权利和义务；

（七）协议变更、解除与终止的条件；

（八）违约责任；

（九）双方当事人、托养人约定的其他事项。

第十七条　民办养老机构应定期组织入住人员体检，并建立健康档案，不得接纳患传染病、精神病的老人。

第十八条　民办养老服务机构收费项目和标准，国家、省有规定的，按国家、省有关规定执行；没有规定的，由民办养老服务机构确定，报当地民政、发展改革部门备案。

民办养老服务机构应办理税务登记，购买并使用税务部门统一监制的发票。

第十九条　民办养老服务机构变更名称、地址、法定代表人、服务范围、床位数量的，应当到原登记机关办理变更手续。

第二十条　民办养老服务机构分立、合并或者解散，应当依法进行，并提前三个月向民政部门提出申请，报送经有关部门确认的清算报告及相关材料，并由相关评估机构对其资产进行评估和处置后，按规定办理有关手续。

第二十一条　鼓励、支持社会组织和个人兴办养老服务机构；鼓励、支持社会组织和个人向民办养老服务机构捐资、捐物或者无偿提供服务。

对民办养老服务机构的扶持与发展作出突出贡献的社会组织和个人，由市、县区政府给予表彰。

第二十二条　民办养老服务机构依法享受扶持优惠政策。

第二十三条　民办养老服务机构的用水及污水处理费按当地幼儿园、学校收费标准执行。

第二十四条　民办养老服务机构的生活用电、供热按当地居民生活用电、供热价格收费。

第二十五条　卫生部门应当将民办养老服务机构的老年人卫生服务纳入社区卫生服务。

第二十六条　民政、公安、消防、卫生、食品药品监管、住建等部门应当加强对养老服务机构进行监督检查，实行年检制度，对检查中发现的问题由问题涉及的部门下发整改通知，并监督整改，整改合格后出具整改合格证明。整改通知和整改合格证明应及时提交登记机关。切实维护其服务对象的合法权益，确保安全。

第二十七条　有下列行为之一的，由县区民政部门责令限期改正。逾期无力整改、拒不整改、管理混乱、服务质量差并存在严重安全隐患的，由登记管理机关依法予以取缔。拒不执行取缔决定的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定，申请人民法院强制执行。

（一）未经批准开办养老服务机构的；

（二）未按规定办理变更登记手续的；

（三）拒不接受民政、公安、消防、卫生、食品药品监管、住建等有关部门按规定进行检查、评估和审验的；

（四）年度检查不合格继续开展服务的；

（五）擅自改变其房屋、场地、设施的用途从事经营活动的；

（六）未按行业标准的规定向老年人提供服务，且与当事人之间没有其他特殊约定的。

第二十八条　凡有本办法第二十七条规定行为之一的，有关部门应当取消给予的扶持优惠政策。

第二十九条　民办养老服务机构违反法律、法规，侵害收养老人合法权益的，受害人及其家属可以要求行政主管部门依法处理或依法向人民法院提起民事诉讼。

第三十条　对拒绝、妨碍行政管理部门工作人员依法执行公务的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第三十一条　行政管理部门工作人员，在执行公务中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第三十二条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第三十三条　本办法施行前已经合格的民办养老服务机构，应当在本办法施行起三十日内，按照本办法的规定，依法到相关部门办理有关手续，并到登记机关登记。不符合条件的，在本办法施行起的六十日内进行整改；整改期满后仍不合格的，自行关闭；不按要求关闭的，由登记管理机关依法予以取缔。

第三十四条　本办法自2010年4月1日起施行。


《治安管理处罚条例》《行政处罚法》《行政复议法》适用刍议

《中华人民共和国治安管理处罚条例》（简称《条例》）同《中华人民共和国行政处罚法》（简称《处罚法》）和《中华人民共和国行政复议法》（简称《复议法》）有关规定有抵触之处，如何更好地执行这三部法律，笔者认为《条例》是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的，《处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，《复议法》是1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的，根据《立法法》第八十三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”但是《处罚法》、《复议法》是关于行政处罚、行政复议的一般规定，实施在后，是新的规定；《条例》中有关治安处罚、申诉规定属于特别的行政处罚、行政复议规定，实施在前，是旧的规定。新的一般规定与旧的特别规定不一致时，根据《立法法》第八十五条的规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”而全国人民代表大会常务委员会尚未就《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题作出裁决，原因可能在于《条例》正在修改之中。《条例》的实施早于《处罚法》、《复议法》十余年，1994年虽作修改，只是就部分实体内容的增添，而程序部分未有变化，原有的程序内容已不适应新形势的发展要求，所以采用后法优于前法的原则来处理《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题较妥。为此

我们在执行《条例》时应注意以下几点：

一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定：“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的，不再处罚。……”对违反治安管理的行为，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。
2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知（批复）与《处罚法》是抵触的，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。
2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定，即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；《条例》则是弹性规定，即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”显然，《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。
4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。

公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度

《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。
公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》（公通字[1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上罚款的……，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》（公通字[1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。
公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》（公复字[2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的，可以处十五日以下拘留，罚款仍应执行。’本款规定的拘留，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。 ”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条 规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法（《条例》）优于普通法（《处罚法》）的原则。
以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。

公安执法中的不适应点

公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。
一是随着经济的发展，以较小数额罚款已不足于达到处罚、教育违法者的效果。将当场处罚罚款、派出所依法裁决罚款的数额限定于五十元以下，将大量的数额不是较大但又超过五十元罚款的处罚权以普通程序由县级公安机关裁决，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序，然后作出处罚裁决，造成处罚时间的拖延，违反治安管理人也借机逃避他处，拒绝接受处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没有对罚款的强制执行权，对于数额小的罚款申请法院执行，费时费钱，得不偿失。为收缴罚款，往往做法违反规定。四是对行政拘留的暂缓执行和复议申请期限的超长规定，使行政处罚不能及时发挥处罚少数、教育多数、制止违法、平息事态的作用。
公安机关真正的严格的按照《条例》、《处罚法》、《复议法》的规定执法，现实与规定还有一定的距离。《条例》正在修改之中，《处罚法》、《复议法》也有待于进一步完善。只有将客观现实与法学研究的先进成果结合起来，使制定出来的法律能够得以切实地贯彻执行，才能推进我国的法制建设进程。
　　　　　　　　　　　　　　
(作者：咸阳市公安局秦都分局法制科 杨联利）